Por Jorge Leyton García. Profesor de Derecho (Profesor Asistente) y Co-director del Centro de Derecho Laboral de la Universidad de Bristol.
¿Qué cambia tras la opinión de la CIJ que concluyó que el Convenio 87 de la OIT protege el derecho de huelga?
El pasado 21 de mayo, la Corte Internacional de Justicia (CIJ) emitió su opinión consultiva sobre la protección del derecho a huelga en el Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), poniendo fin a una larga controversia. En una decisión que destaca por su claridad, la Corte ha dado un reconocimiento definitivo a una realidad ampliamente aceptada por la comunidad internacional: que el derecho a la huelga es parte del contenido protegido por el Convenio 87 sobre libertad sindical y el derecho a la sindicación. En estas líneas analizaré sus elementos esenciales y evaluaré su relevancia para la protección de la libertad sindical, concluyendo que se trata de una decisión acertada cuyos efectos son probablemente limitados.
El origen de la controversia
¿En qué contexto ha actuado la Corte? Los elementos esenciales de esta historia pueden resumirse así: el Convenio N°87—uno de los convenios considerados esenciales por la OIT, aprobado en 1948—no tiene en su texto un reconocimiento explícito del derecho a huelga. Sin embargo, en las décadas siguientes los principales órganos de control de la OIT, el Comité de Expertos (Ceacr) y el Comité de Libertad Sindical (CLS) reconocieron progresivamente que la huelga constituye un “corolario esencial” de la libertad sindical consagrada en las normas internacionales del trabajo. Lejos de ser una interpretación aislada o antojadiza, esta conclusión se ha consolidado como un estándar en la materia.
Este progresivo reconocimiento ha sido aceptado por la gran mayoría de los miembros de la OIT y sus representantes, y a pesar de la oposición manifestada ocasionalmente por los representantes empresariales, es uno de los estándares bajo los cuales se evalúa el cumplimiento de las obligaciones de los Estados.
Este consenso, sin embargo, ha sido cuestionado con más fuerza por los empleadores tras el fin de la guerra fría, y en el año 2012 se produjo un impasse: los representantes de los empleadores se negaron a revisar casos que involucraran el derecho a huelga, afectando el funcionamiento normal de los mecanismos regulares de control. A pesar de extensas negociaciones y acuerdos provisionales durante la década posterior, el desacuerdo continuó. En 2023, el Consejo de Administración de la OIT resolvió utilizar la figura contemplada en el artículo 37 de la Constitución de la OIT, norma que entrega a la CIJ el rol de intérprete último de los Convenios.
La pregunta sometida a la Corte
La pregunta sometida a la CIJ por el Consejo de Administración fue la siguiente: ¿Está protegido el derecho a huelga de los trabajadores bajo el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, de 1948 (N°87)? La Corte construye su análisis siguiendo estrictamente el contenido de esta pregunta, a pesar de contar con atribuciones para expandir el ámbito de su opinión, desestimando de paso la posibilidad de referirse a una pregunta adicional—promovida por el grupo de empleadores—respecto al rol de los órganos de control en la interpretación de los Convenios de la OIT.
La Corte respondió a esta pregunta en forma afirmativa, en una decisión apoyada por 10 de sus miembros (incluyendo votos concurrentes) y rechazada por solo 4 (con votos disidentes). Aplicando las normas de interpretación contenidas en la Convención de Viena sobre el derecho internacional de los tratados, la Corte concluye que “el derecho a huelga está protegido por el Convenio N°87” (párrafo 139). Para arribar a esta conclusión, la Corte aborda en forma sistemática las normas contenidas en los artículos 31 y 32 de la citada Convención.
Interpretación conforme con las reglas generales (artículo 31)
En primer lugar, la CIJ aplica el artículo 31 de la Convención de Viena para interpretar el texto del Convenio N°87. Esta norma dispone que los tratados internacionales deben ser interpretados “de buena fe” y conforme al “sentido corriente dado a sus términos”. Como han señalado Arato y Uriburu (2026), el análisis de la CIJ descansa en su interpretación de la expresión “actividades” en el artículo tercero, cuyo texto reconoce el derecho de las organizaciones de trabajadores y empleadores a “organizar su administración y sus actividades”. Leyendo esa norma en conjunto con los artículos segundo y décimo—el primero reconoce el derecho a constituir las organizaciones que estimen convenientes, mientras el segundo define a estas organizaciones como aquellas cuyo objetivo es “fomentar y defender los intereses de los trabajadores o de los empleadores”—la Corte concluye que la huelga, uno de los principales instrumentos que los trabajadores tienen para promover sus intereses, está comprendida entre las “actividades” a las que se refiere el artículo tercero (párrafos 69-70).
Adicionalmente, la Corte descarta que la huelga pueda estar excluida del texto del Convenio—no hay elementos en el texto que permitan alcanzar esa conclusión (71). A su vez, destaca que entre los propósitos del Convenio (citados en su preámbulo, que a su vez hace referencia a la Constitución de la OIT y a la Declaración de Filadelfia) está la “promoción de la libertad sindical” como mecanismo para “mejorar las condiciones de trabajo” y “garantizar la paz”, lo que permite inferir que el propósito del Convenio N° 87 es garantizar la libertad sindical como mecanismo para “mejorar condiciones laborales y alcanzar un progreso sostenido” (párrafo 73).
Siendo la huelga una de las principales herramientas con las que cuentan los trabajadores, la CIJ refuerza su conclusión: la protección del derecho a la huelga se alinea con los objetivos perseguidos por el Convenio N° 87 (párrafo 73), y por ello es posible concluir que el derecho a huelga está incluido en la garantía de libertad sindical que este protege (párrafo 74). A continuación, la Corte analiza—y descarta—que la práctica ulterior de las partes constituya un acuerdo entre las mismas (75-89), un resultado esperable a la luz del desacuerdo existente.
Para cerrar la interpretación en base al artículo 31 de la Convención de Viena, la Corte examina el rol de otras normas de derecho internacional que sean aplicables a las relaciones entre las partes. En concreto, la CIJ enfoca su análisis en los dos principales tratados de derechos humanos en el sistema de las Naciones Unidas: el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ambos de 1966. La Corte concluye que ambos instrumentos, ratificados por la inmensa mayoría de los países que han ratificado el Convenio N° 87 (con 4 excepciones), reconocen el derecho a la huelga como parte de las garantías de libertad sindical, y nota que los Estados que han manifestado su oposición a la inclusión del derecho a la huelga en el Convenio no han presentado objeciones sustantivas al texto de ambos protocolos (90-98). Con todo esto en mente, la Corte reitera que la aplicación de las normas de interpretación contenidas en el artículo 31 de la Convención de Viena sustentan la interpretación ya adelantada: el derecho a la huelga está protegido por el Convenio N°87.
Interpretación aplicando medios de interpretación complementarios (artículo 32)
Pese a que el análisis anterior le permite a la Corte entregar una interpretación acabada del asunto, la mayoría se toma el tiempo para analizar los efectos de los llamados “medios de interpretación complementarios” a los que se refiere el artículo 32 de la Convención de Viena. Estos permiten complementar una interpretación en base al artículo 31. La aplicación otorgada por la Corte ha sido objeto de discusión y tiene un rol importante en los votos de disidencia (Arato & Uriburu, 2026).
No me detendré en el detalle de dicha discusión en la que los expertos en derecho internacional pueden hacer aportes más significativos, pero cabe destacar el uso que hace la CIJ de las interpretaciones que los propios Estados hacen de sus obligaciones bajo el Convenio, así como de las decisiones de los órganos de control de la OIT y, en una innovación relevante, del reconocimiento del derecho a huelga por diversos instrumentos regionales (incluyendo el sistema interamericano), destacando las diversas formas en que garantizan el derecho a huelga como parte de la libertad sindical.
Una interpretación acertada, vinculante y ¿relevante?
¿Qué podemos concluir sobre esta decisión? En primer lugar, que se trata de una interpretación correcta. Más allá de las divergencias que puedan existir sobre el uso de otros instrumentos o de los medios complementarios de interpretación, la lectura que la Corte hace del texto a la luz del contexto y de los objetivos del Convenio núm. 87 resulta convincente. La garantía de libertad sindical incluye la posibilidad de ejercer las actividades que permiten a los trabajadores promover sus intereses y mejorar sus condiciones de trabajo. Desentenderse del rol de la huelga como una de las principales actividades llevadas a cabo por los sindicatos habría llevado a la Corte a una decisión incompatible con los propósitos y el contexto del Convenio. Representaría, por lo demás, la negación de un hecho más que conocido: la huelga ha sido el motor de la libertad sindical; sin ella no habría sido posible el surgimiento de las organizaciones de trabajadores hoy amparadas bajo las garantías de libertad sindical (Leyton García, 2017, p. 802).
En segundo lugar, es necesario aclarar que esta decisión es vinculante. Aunque no se haya referido a la extensión y posibles limitaciones de este derecho, probablemente por considerar que no era parte de las materias en juego (140), lo cierto es que la determinación de la CIJ respecto a la protección del derecho a huelga es vinculante para la OIT y sus Estados miembros, en línea con lo dispuesto en el artículo 37 de la Constitución de la organización.
Finalmente cabe preguntarse por la relevancia de esta decisión. En cierto sentido, es poco lo que cambia: sabemos que los organismos de control de la OIT han sostenido una interpretación del mismo tenor, por lo que esta decisión no hace más que reafirmarla. Sabemos también que lo que se decide en tribunales internacionales tiene efectos limitados (y tardíos) en la operación de los sistemas jurídicos en cada país. Quizás la mayor relevancia de la decisión no esté en lo que pueda construirse sobre ella (que parece ser poco), sino en imaginar, como lo ha hecho Alan Bogg (2026), el contrafactual. ¿Qué hubiera ocurrido si la Corte se hubiera pronunciado en un sentido contrario? Probablemente los empleadores representados en la OIT habrían tomado esta decisión como la confirmación de sus posiciones, impulsando el desmantelamiento de los principios desarrollados en esta materia a nivel de la OIT, con efectos que se habrían sentido en otros sistemas jurídicos que han adoptado la interpretación de los órganos de control—incluyendo el sistema interamericano, como lo demuestra la Opinión Consultiva OC 27/21 sobre la libertad sindical. En resumen, un golpe en la línea de flotación de la libertad sindical. Siguiendo a Bogg, podríamos decir que la relevancia de esta decisión no está tanto en lo que produce, sino en lo que evitó.
Columna publicada originalmente en agendaestadodederecho.
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