Por Luis Lizama Portal. Profesor de Derecho del Trabajo, Facultad de Derecho de la Universidad de Chile.
Jorge Leyton García ha publicado en RH Management un análisis claro y, en lo esencial, que se puede compartir de la Opinión Consultiva emitida el 21 de mayo pasado por la Corte Internacional de Justicia sobre el derecho a huelga. Coincido en que la interpretación de la Corte es correcta, en que la lectura del artículo 3 del Convenio N° 87 a la luz de su objeto y fin es convincente, y en que el contrafactual que propone siguiendo a Alan Bogg es la mejor medida de su importancia: la Opinión vale tanto por lo que evitó como por lo que produjo. Precisamente porque comparto el resultado, creo necesario corregir algunas afirmaciones que, de repetirse, terminarán atribuyendo a la Opinión un alcance que la propia Corte se cuidó de no darle.
La opinión no es vinculante
La afirmación que no puedo compartir es que la decisión sea “vinculante para la OIT y sus Estados miembros, en línea con lo dispuesto en el artículo 37”. Las opiniones consultivas de la Corte Internacional de Justicia no obligan. El artículo 65 de su Estatuto la faculta para emitirlas y, a diferencia de lo que ocurre con las sentencias en los artículos 59 y 60, ninguna norma les atribuye fuerza obligatoria. Solo la adquieren cuando un instrumento así lo dispone expresamente, como ocurre con la Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de las Naciones Unidas.
El artículo 37 de la Constitución de la OIT no es uno de esos instrumentos. Su numeral 1 somete las cuestiones de interpretación “a la decisión” de la Corte, fórmula que explica que el Consejo de Administración, que pidió la opinión, la acepte como decisiva para zanjar la controversia. Pero la única mención de obligatoriedad está en el numeral 2, y recae sobre el tribunal interno que la Organización puede establecer —y que nunca estableció—, el cual debería atenerse a las opiniones de la Corte. De ahí no se sigue vinculatoriedad alguna para los Estados.
La extensión a “sus Estados miembros” agrava el problema. El Convenio N° 87 obliga solo a quienes lo ratificaron. Sostener que su interpretación vincula a todos los miembros de la Organización equivale a extender el contenido del tratado a Estados que nunca lo ratificaron, como Brasil, Estados Unidos, China o la India. Si así fuera, no sería cierto que “es poco lo que cambia”: cambiaría casi todo. La conclusión del autor sobre los efectos limitados de la Opinión es correcta, pero es incompatible con la premisa de su vinculatoriedad general.
La reserva no es probable: es expresa
El autor atribuye el silencio de la Corte sobre la extensión y las limitaciones del derecho a que “probablemente” no lo consideró parte de las materias en juego. No hay nada de probable. La Corte lo declaró: su conclusión no importa determinación alguna sobre el contenido preciso, el alcance ni las condiciones de ejercicio del derecho (párrafo 141). Y la razón tampoco es conjetural. La consulta que se discutió en Ginebra incluía la competencia de los órganos de control para precisar el alcance, los límites y las condiciones de ejercicio, y el Consejo de Administración suprimió ese extremo antes de remitirla. Por eso la Corte se declaró impedida de reintroducir lo que la instancia solicitante había excluido (párrafo 59).
No se trató, entonces, de autocontención frente a una atribución disponible para expandir el ámbito de la opinión. La Corte explicó por qué no podía hacerlo. La cuestión de los límites no quedó sin respuesta por prudencia judicial: quedó reservada por decisión del órgano tripartito, que es donde hoy corresponde discutirla.
El artículo 32 no es un detalle técnico
El autor prefiere no detenerse en el uso de los medios complementarios del artículo 32 de la Convención de Viena, que deja a los internacionalistas. Es comprensible, pero allí está la parte de la Opinión que más incide en la tesis con que abre su columna: que la doctrina de los órganos de control “se ha consolidado como un estándar”. La Corte examinó esa doctrina y rechazó calificarla como práctica ulterior que acredite un acuerdo entre los Estados parte, porque las posiciones estatales eran contradictorias. La admitió, en cambio, como medio complementario, al que atribuyó gran consideración siguiendo el precedente Diallo, pero precisando que no condiciona la interpretación que a ella le corresponde.
Autoridad, sí; interpretación auténtica, no. Esa distinción es exactamente la que se pierde cuando se afirma que la opinión es vinculante, porque por esa vía la doctrina de los órganos de control termina adquiriendo, por asociación, una fuerza que la Corte expresamente no le reconoció.
Los instrumentos que nombran la huelga
El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales reconoce la huelga en su artículo 8.1.d, pero “ejercido de conformidad con las leyes de cada país”. Es un instrumento universal que la menciona expresamente, y lo hace remitiendo su configuración al derecho interno. Que el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos también la comprenda es, cuando menos, discutible: el Comité de Derechos Humanos lo negó en J.B. y otros con Canadá, en 1986.
El autor tiene razón en que el sistema interamericano también reconoce la huelga, y la Corte hizo bien en considerarlo. Pero ese sistema, leído completo, dice lo mismo. La Carta de la Organización de los Estados Americanos la reconoce en su artículo 45 letra c), “todo de conformidad con la legislación respectiva”. El Protocolo de San Salvador la consagra en su artículo 8.1 letra b) y, en el numeral 2 del mismo artículo, admite las limitaciones y restricciones previstas por la ley, con mención expresa de los servicios públicos esenciales. Y la Carta Internacional Americana de Garantías Sociales, adoptada en Bogotá en 1948, dispone en su artículo 27 que la ley regula este derecho en cuanto a sus condiciones y ejercicio.
El patrón es consistente: todos los instrumentos, universales o regionales, que mencionan la huelga de modo expreso la reconocen y, en la misma disposición, remiten sus condiciones de ejercicio a la ley. Invocarlos para el reconocimiento y omitir la remisión es leerlos por la mitad.
Leer con precisión es defender la Opinión
Nada de esto disminuye el valor de la Opinión. Al contrario: leerla con precisión es la mejor manera de protegerla de sus lecturas expansivas. La Corte resolvió que el Convenio N° 87 ampara la huelga. No resolvió qué comprende ese derecho ni cómo se ejerce, y dejó esa tarea donde la había dejado el propio Consejo de Administración: en los procedimientos normativos de la Organización y, en cada país, en el legislador. Tratar la Opinión como vinculante para todos no la fortalece. La expone.
Las palabras tejidas en esta columna son el eco singular del autor, sin ataduras ni corsés editoriales. Aquí, la responsabilidad recae en quien escribe, no en las creencias de RH Management
