domingo, octubre 25, 2020

Desempleo e inflación: los desafíos Covid-19 que enfrenta el sistema mutual chileno

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Por Rodrigo Finkelstein, candidato a doctor en comunicación de masas e instructor académico en Simon Fraser University, Canadá. Becario del Centre for Research on Work Disability Policy, Canadá. Autor del libro Riesgos laborales: una visión cultural (Editorial Universitaria, 2018).

Para hablar del sistema mutual chileno, antes que nada, es necesario aclarar que este como tal no existe. Lo que conocemos por sistema mutual chileno no es más que el sistema mutual germano creado en 1884 por el gobierno de Otto von Bismarck e importado a Chile por la Asociación de Industriales de Valparaíso, la Sociedad de Fomento Fabril y la Cámara Chilena de la Construcción. Bajo el alero de estas asociaciones gremiales se implementa en el país el sistema germano, dando nacimiento al Instituto de Seguridad del Trabajo (1957), la Asociación Chilena de Seguridad (1958) y la Mutual de Seguridad (1966). Este reconocimiento histórico es relevante para comprender como se desempeña el sistema mutual como modelo político-económico más allá de las especificidades locales que adopta en cada país. Desde una perspectiva estructural, examinar el modelo germano y su comportamiento ante shocks económicos resulta un ejercicio intelectual importante como método histórico para informar sobre los posibles escenarios que enfrentan aquellos países que comparten el modelo. Al respecto, analizar el comportamiento del sistema mutual germano durante la crisis del empleo y la devaluación del marco alemán ocurrida después de la primera guerra mundial, puede dar luces sobre los desafíos que enfrentan las mutuales chilenas a causa del COVID-19 en su impacto sobre el empleo y el peso chileno. En las siguientes líneas resumiré el modelo germano, describiré su colapso económico en los años posteriores a la primera guerra mundial y distinguiré su talón de aquiles, con el propósito de reflexionar sobre los desafios estructurales que enfrentan las mutuales chilenas en los meses venideros.

El sistema mutual germano nace a fines del siglo diecinueve a causa de los accidentes masivos provocados por la revolución industrial y el explosivo aumento de demandas judiciales por accidentes del trabajo falladas a favor de los trabajadores. Dentro de un contexto de convulsión social y económica, el gobierno de Otto von Bismarck apoyado por la elite industrial germana decide crear un seguro obligatorio contra accidentes del trabajo para proveer de compensaciones a los trabajadores accidentados y distribuir los costos entre las empresas. El modelo Bismarckiano, cuyo objetivo es la distribución colectiva de costos y la distribución individualizada de compensaciones en forma de prestaciones médicas y económicas, se basa en cinco principios: (a) seguro obligatorio, (b) compensación a todo evento sin discriminación por culpa, (c) compensaciones equivalentes a los costos médicos y a la pérdida de remuneración del trabajador, (d) compensaciones pagadas en su totalidad por el empleador y (e) distribución colectiva de los costos de las compensaciones entre las empresas.

Este modelo político-económico, financiado en base a cotizaciones equivalentes a la masa laboral empleada y a la remuneración promedio como fórmula para distribuir costos y beneficios, hace crisis en los años siguientes al fin de la primera guerra mundial. En 1913, el académico legalista Walter Kaskel, a quien se le encargara analizar el posible impacto de un conflicto armado en el sistema mutual germano, anunció que este se encontraba mal preparado para enfrentar los efectos de una guerra. Por un lado, la disminución de las cotizaciones producto del reclutamiento militar y la consiguiente caída de la masa laboral cotizante, y por otro, el aumento de las prestaciones médicas y económicas a causa de un incremento del riesgo laboral a raíz de un contexto bélico, someterían a las mutuales a una extraordinaria presión económica. Si bien Kaskel acertó en su diagnóstico basado en el desequilibrio entre las cotizaciones y las prestaciones médicas y económicas, quedó corto en sus proyecciones. La pérdida de la guerra por parte de Alemania y sus catastróficas consecuencias, entre ellas la inflación, generó un panorama devastador para las mutuales. 

A fines de 1917, la depreciación del marco alemán tuvo como primera víctima al grupo de pensionados por accidentes del trabajo, aquellos beneficiarios que percibían pensiones de invalidez, pensiones de viudez y/o pensiones de orfandad. Los montos de las pensiones no alcanzaban para cubrir las crecientes subidas de precios de los alimentos y otros servicios básicos. Esto se generó porque el modelo germano estima el monto de las pensiones en relación a la remuneración promedio al momento del accidente. A raíz de este mecanismo prospectivo, que estima costos futuros en base a costos pasados, el poder adquisitivo de las pensiones se vio rápidamente superado por la inflación de precios. Al mismo tiempo, los ahorros y las inversiones de las mutuales germanas perdieron su valor e impidieron a las mismas tomar medidas efectivas para contrarrestar los efectos de la inflación. Por otro lado, la masa de trabajadores accidentados comenzó a crecer al tiempo que el número de cotizantes comenzó a descender producto del desempleo. Esto mermó los ingresos e incrementó los costos de las mutuales. En síntesis, el desempleo y la inflación socavaron la estabilidad financiera de las mutuales dejándolas con pocas herramientas para solucionar la crisis de los pensionados. Frente a la ausencia de propuestas y medidas concretas por parte de las mutuales, el estado germano se vio en la obligación de intervenir.

Reconociendo la urgencia de proveer medidas de alivio inmediatas, el estado pasó el 17 de enero de 1918 un decreto para suplementar las pensiones en 8 marcos mensuales a aquellos beneficiarios que tuvieran un grado de invalidez superior al 66%. El costo del suplemento a las pensiones fue transferido a las mutuales germanas. En 1919, el estado germano aumentó nuevamente el suplemento en 20 marcos mensuales para aplacar los efectos de la creciente inflación. Esta vez, el financiamiento provino directamente del estado. Inundados por las demandas de ayuda, los gobiernos municipales y locales se vieron asimismos obligados de participar en el rescate de los pensionados. En Hamburgo, por ejemplo, se pasó una ley para ajustar automáticamente las pensiones a los niveles de un programa local de apoyo al empleo. El 5 de mayo de 1920, el estado germano paso un nuevo decreto para aumentar el suplemento a las pensiones para todos los beneficiarios que tuvieran una invalidez mayor al 50% de incapacidad laboral. Este suplemento tampoco fue suficiente. La inflación no daba tregua. Entre julio de 1921 y enero de 1922, la tasa de inflación se empinó en un 250% llevando al marco a un nuevo record en su devaluación. El ministro del trabajo propuso una nueva ayuda estatal por un monto total cercano a los 3 millones de marcos anuales para suplementar las pensiones. En 1923, con la llegada de la hiperinflación, el problema económico se extendió a los subsidios temporales, es decir, a la sustitución de la remuneración de aquellos trabajadores con incapacidad y ausencia laboral temporal. En este nuevo escenario hiperinflacionario, se comenzaron a realizar ajustes no sólo a las pensiones sino también a los subsidios temporales cada dos semanas. Los trabajadores y sus cargas familiares, exasperados por la falta de soluciones definitivas comensaron a demandar cambios estructurales al sistema mutual, tales como, indexar los subsidios y las pensiones a la inflación o entregar una pensión universal dejando de lado equivalencias con las cotizaciones y la remuneraciones. Las mutuales germanas se opusieron tajantemente bajo el argumento que esas medidas contravenían el principio básico del seguro: prestaciones económicas proporcionales a las cotizaciones y a las remuneraciones al momento del accidente. Por su parte, los trabajadores refutaron que los montos actuales de las prestaciones económicas contravenían el espíritu del sistema, es decir, la provisión de los recursos necesarios para mantener un nivel de vida similar al gozado antes del accidente. A mediados de 1923 la inflación se agudizó aún más requiriendo ajustes a las pensiones y a los subsidios de forma diaria. Después de más de 37 decretos para suplementar las prestaciones económicas se hizo evidente que el sistema mutual no podía contrarrestar los efectos de la inflación. En ocubre de 1923 el marco alemán finalmente colapsó y la inflación llego a niveles absurdos. Cinco kilos de papas llegó a costar alrededor de 2 millones de marcos; medio kilo de mantequilla llegó a costar alrededor de 10 millones de marcos. Las prestaciones económicas perdieron la capacidad de satisfacer las más mínimas necesidades de los beneficiarios. Dentro de este grave contexto económico, el estado germano abrió las puertas para realizar cambios sustanciales al modelo mutual.    

Este breve recuento no sólo permite apreciar las dificultades del modelo germano de hacer frente a altos niveles de desocupación e inflación, sino, revela su talón de aquiles, su forma de financiamiento. La dependencia de cotizaciones proporcionales a la masa laboral empleada y a las remuneraciones como fórmula para distribuir prestaciones médicas y económicas, hacen del modelo germano un sistema dependiente del empleo formal y la estabilidad monetaria. El hecho que las prestaciones esten indexadas a las remuneraciones pasadas exige un equilibrio entre el valor de las remuneraciones, las cotizaciones y los beneficios futuros a dispensar. Una caída brusca de la masa laboral de cotizantes o del valor de la moneda genera consecuencias graves para el sistema. Por tanto, el que la inflación haga obsoleto el mecanismo monetario para distribuir beneficios a los trabajadores, o que las pensiones, subsidios y las indemnizaciones pierdan la capacidad de aliviar las necesidades más básicas de los beneficiarios, responde a una debilidad estructural del sistema más que a otras fallas o deficiencias. Esta debilidad estructural, que a simple vista parece obvia, la verdad es que no lo es. Particularmente este es el caso de Chile, donde no sólo se desconoce el funcionamiento del modelo germano sino que se le desconoce su paternidad. Bajo la presunción que el origen del sistema mutual chileno proviene de los próceres de las asociaciones gremiales, se omite el modelo germano y se tienden a confundir debilidades estructurales con deficiencias de implementación. No existe conciencia que algunos de los problemas de las mutuales chilenas responden al modelo mismo. Ahora, ¿por qué esto es tan importante? Básicamente porque los desafíos que impone el COVID-19 son de carácter estructural y desde allí deben ser examinados y resueltos. Confundir fallas de un modelo con fallas de implementación puede ser grave a la hora de tomar medidas correctivas. Distinguir el modelo originario del sistema mutual chileno es imprescindible y determinante para dar respuesta a los desafíos que se avecinan. Especialmente si deseamos continuar distribuyendo prestaciones médicas y económicas que satisfagan las necesidades reales de los trabajadores del país.

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Rodrigo Finkelstein. Autor del libro Riesgos laborales: una visión cultural (Editorial Universitaria, 2018), candidato a Doctor en comunicación de masas en Simon Fraser University y becario del Centre for Research on Work Disability Policy, Canadá.

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